Всеки средностатистически гражданин на Република България знае, че по конституция страната ни е парламентарна република. Малцина обаче са наясно как протичат законодателните процеси в самото Народно събрание. И от тук тръгват някои неясноти и заблуди, широко разпространени навсякъде – сред медии, сред обикновени граждани, а може би и сред самите държавни институции и отговорни лица. Затова в настоящата статия ще се опитаме да ви представим максимално разширено пътя, който всеки един закон изминава, преди да бъде обнародван (или не) в „Държавен вестник”.
Какво всъщност представлява законодателният процес? Разширеното понятие „законодателен процес” включва образуването на законодателната власт чрез избори, формите на работа в парламента − пътя на законопроекта от внасянето му до влизането му в сила и т. н. В широката рамка на законодателния процес влизат множество социални и държавни институции, които не са пряко нормативно ангажирани в работата на парламента, като медиите, институцията на общественото мнение, лобистките структури, изпълнителната, президентската и съдебната власт и редица посреднически звена.
Законодателният процес има най-общо три фази: обществена, парламентарна и заключителна (промулгиране и конституционен контрол).
Обществената фаза на законодателния процес включва задължителните етапи на общия демократичен процес: изследване на социалните основания на определена законодателна мярка, обществено одобрение на законопроекта след реализация на дискусия в публичното пространство. Накрая след определени корекции в резултат на първата фаза се стига до същинската фаза − парламентарният законодателен процес. Парламентарната фаза на законодателния процес включва механиката на приемане на законопроекта, процедурните правила на действие в законодателния орган, работата в парламентарните комисии, обсъждането и гласуването на законопроекта в пленарна зала на първо и второ четене. Третата фаза − промулгирането и конституционният контрол на закона − обхваща ролята на президента и Конституционния съд за окончателното легитимиране на приетия нормативен текст. Високата степен на обществена самоорганизация и наличието на утвърдени механизми на взаимодействие с държавата са основното съдържание на предпарламентарната фаза.
Предпарламентарната фаза поддържа връзката между обществените частни и групови интереси и държавните институции. Тази връзка много често не се отчита на законодателно равнище и така се произвеждат закони, които голяма част от обществото не желае, а нерядко и не може да съблюдава. Понякога приети нормативни предписания не са обвързани дори с конкретни институции, които да осъществяват и гарантират спазването им, нито с финансов план.
Медиите заемат голям дял от процесите в предпарламентарната фаза. На тях се пада задачата да активират и изразяват общественото мнение, но те не винаги са в състояние да го правят. Комерсиализираният (т. е. откровено платен) характер на медиите, медийната политика на партиите и медийното регулиране от страна на държавата ги поставят в силна зависимост от политически и икономически промени, и така те започват да отразяват мнението на политическите и икономическите си покровители, а не на обществото. В този пункт − средствата за масова информация − връзката между общество и държава е най-крехка. За израз на обществени настроения обикновено се представят идеологическите престрелки на политическите фигури, които продължават без промени и след изборния маратон.
Разбира се, още две явления имат голяма роля в предпарламентарната фаза на изграждане на един закон − лобизмът и неокорпоративизмът. Неокорпоративизмът е специфична форма на представителство на груповите интереси и представлява система на съгласуване на интересите на три субекта − държава, предприемачи и наемни работници. На държавата се налагат от другите участници в преговорния процес приоритети, изведими от общонационалните интереси. В съчетание с лобизма, двете явления могат тотално да размият ролите на участващите субекти. Обикновено се съпровождат от грозни публични скандали, превръщащи в морални мишени както обществените групи, така и политиците и администрацията, които публичното мнение е все по-склонно да възприема като вплетена от корупцията симбиоза.
Парламентарната фаза на законодателния процес, наричана още същинска, се състои от два етапа − първият е упражняването на законодателна инициатива, а вторият е обсъждането на законопроекта и неговото гласуване. Законодателната инициатива е първият етап от упражняването на законодателната власт. Чрез нея вносителят на законопроект изразява и формулира пред законодателния орган интересите на своите избиратели. Законодателната инициатива, чийто израз е законопроектът, съдържа цяла гама от интереси, които депутатът вносител представлява. Текстът на законопроекта има политическо съдържание в юридическа форма. Той е политика, която след приемането на закона се превръща в правна норма. Точно това взаимодействие на политиката с правото в обществото играе важна роля в законодателната инициатива. Правото на законодателна инициатива се урежда от конституцията. Различните конституционни уредби го предоставят на отделния депутат, партийната парламентарна група или фракция, на държавния глава или на изпълнителната власт.
Според Конституцията на Република България от 1991 г. законодателна инициатива има всеки народен представител и Министерският сьвет. Българските депутати използват правото си на законодателна инициатива най-вече като представители на дадена политическа сила в парламента и като част от работата на парламентарна група. По-рядко се внасят законопроекти от отделен депутат. Обикновено инициаторът на законопроекта ангажира с него парламентарната група и партийното ръководство, макар това никъде да не е регламентирано. Законопроектът често получава в парламента работно име на името на вносителя.
На второ място в законодателната инициатива е Министерският съвет и той най-интензивно я упражнява. В преходния период тази негова роля е една от най-обемните му работи. Вносители на законопроектите в начален вариант обикновено са министерствата, чиито предложения се обсъждат от Министерския съвет. Обсъждането предвижда изслушване на становищата на отделните министерства по мотивите на законопроекта. В законодателната инициатива на правителството особена роля играе т. нар. Законодателен съвет, или орган с друго наименование, който се намира в Министерството на правосъдието или в Министерския съвет. Нужно е да споменем, че българският президент няма право на законодателна инициатива.
Пътят на законопроекта в Народното събрание е фиксиран в неговия Правилник, който има силата на закон. Всяко новоизбрано Народно събрание гласува свой Правилник. Правилникът на Народното събрание е най-важният след Конституцията акт, от който зависи ефективната законодателна работа. Пътят на законопроекта следва предписанията на този правилник и обикновено пътят му е един и същ с другите актове на парламента (решения, декларации и обръщения), ако в пленарната зала не се реши друго.
Законопроектът се изпраща до председателя на Народното събрание и се регистрира незабавно от приемащата канцелария, като вносителят получава уверение за часа, в който е приет. Текстът на законопроекта задължително се придружава от мотивите на вносителя, които по силата на Правилника на Народното събрание съдържат очакваните последици от неговото приемане и необходимите бюджетни разходи за прилагането му. Мотивите обвързват законопроекта, от една страна, с обществото, а от друга, с изпълнителната власт. Председателят на Народното събрание разпределя законопроектите между парламентарните комисии в тридневен срок след получаването им, или в друг срок, уреден от Правилника на конкретното Народно събрание. Комисиите обсъждат законопроекта не по-рано от 48 часа след разпределянето му. Те са длъжни да дадат становище за законопроекта не по-късно от месец след това, ако е внесен от Министерския съвет, и не по-късно от три месеца, ако е внесен от депутат. Законопроектите се внасят за обсъждане обикновено в няколко комисии, една от които е водеща, а другите са длъжни да представят мненията си в нея. Водещата комисия е от най-близката професионална област на законопроекта, а другите дават становище за неговата обвързаност с общата законодателна рамка или с близка социална област. Работата на комисиите е публична, отразява се в медиите и е отворена за присъствие на всеки заинтересован.
Основната работа на пленарната зала е обсъждането и приемането на закони и други актове на парламента, както и осъществяването на парламентарен контрол върху изпълнителната власт. Това са дейностите, които депутатите извършват съвместно. В българския парламент закон се приема по правилник на две четения, в различни парламентарни дни,макар че по изключение Народното събрание може да реши двете заседания да се проведат в един ден. Условие за започване на първото четене е законопроектът да е бил раздаден на всеки депутат поне 24 часа по-рано. Прочитат се мотивите към законопроекта и становищата на комисиите. Законопроектите по една и съща материя се обсъждат заедно и при приемане на повече от един на първо четене, водещата комисия трябва да състави от тях един текст. Обсъждането и гласуването на първо четене става едновременно върху целия текст.
Второто четене по същество е гласуване на закона в окончателен вид. То се провежда най-много 14 дни след първото, а предложенията от депутатите за поправки, според Правилника на НС, се правят в седемдневен срок. На второ четене законопроектът се приема текст по текст или глава по глава. Всеки текст се смята за приет, ако за него са гласували повече от половината присъстващи народни представители (просто мнозинство), ако Конституцията не предвижда друго.
Гласуването е част от работата на пленарната зала. Преди него по време се разполага парламентарният дебат − основната част от политическата работа на парламента. Парламентарният дебат изгражда в най-голяма степен политическия образ и рейтинг на парламентарните политически сили. Парламентарният дебат за втори път след първата фаза на законодателния процес трябва да подготви обществените условия за бъдещия закон, да убеди обществото в ползата и перспективата от дадена правна норма.
Ако се обобщят нивата на участие на народния представител в парламентарен дебат, той отначало се изявява като представител на нацията, след това като законодател в държавата и накрая като представител на част от групов интерес, т. е. на своя електорат.
Задължителното в парламентарната реч е частният, в случая партийният, интерес да се представи като общ национален интерес. В Правилника на Народното събрание редът и времето на изказвания са йерархизирани според големината на парламентарната група. Предимство има групата на управляващото мнозинство и неговите депутати, които ползват пропорционално най-много време и правото да водят дебата. Процедурните правила позволяват на всяко изказване да се правят реплики и на репликата да се дава отговор, т. нар. дуплика. Тяхното времетраене е от две минути и позволява, при обмислена депутатска реакция, да се завърже същностен спор.
Последният акт по приемането н влизането в сила на един закон е удостоверителният подпис на председателя на Народното събрание. По този начин се показва, че законът е приет от Народното събрание, но това съвсем не е достатъчно, за да бъде обнародван законът.
Обнародването е в правомощията на президента и като част от законодателството това е политически силно правомощие на българския президент. По чл. 98, гл. 4 от Конституцията на Република България, „президентът на републиката обнародва законите“, с други думи законодателният процес не завършва в парламента, а при президента. С това президентската институция е част от законодателството. Влизането на закона в сила става три дни след подписването от страна на президента. Ако той не е съгласен с целия закон или с отделен негов текст, има право на отлагателно вето, след което законът се връща за обсъждане и гласуване отново в парламента,
Обнародването или отлагателното вето на президента се упражнява в 15-дневен срок след приемането на закона от парламента. Ако в парламента постъпи президентски указ с мотиви за ново обсъждане на закона, това не може да бъде отказано от Народното събрание. Председателят на парламента е длъжен да го огласи още на първото заседание след пристигането на президентския указ и в срок от три дни да възложи на водещата комисия да докладва пред парламента мотивите на президента. Повторно гласуване на закона се предвижда до 15 дни след постъпването на президентския указ в Народното събрание. Ако парламентът не е в сесия, този срок тече от началото на сесията. Следва обсъждане и ново гласуване на върнатия закон. Президентското вето се отхвърля от парламента с гласовете на повече от половината народни представители (абсолютно мнозинство).
Задължителна част от обнародването и влизането в сила на даден закон е публикуването му в Държавен вестник. То става веднага след издаването на президентския указ. Държавен вестник излиза два пъти в седмицата, като при нужда се пускат и извънредни броеве. Публикацията в Държавен вестник фиксира началото на изпълнителната сила на закона. Затова датата на съответния брой често е от определящ политически интерес.
Коментирайте чрез: